U jeku novootvorene političke rasprave o Izbornom zakonu, u svjetlu zahtjeva i prijedloga HDZ-a za promjenu načina izbora članova Predsjedništva BiH i Centralne izborne komisije, važno je podsjetiti na sporne aspekte tih zahtjeva. Ustav Bosne i Hercegovine jasno definira sastav i način izbora članova Predsjedništva BiH. Prema članu V Ustava BiH, Predsjedništvo se sastoji od tri člana: jednog Bošnjaka i jednog Hrvata koji se biraju neposredno sa teritorije Federacije BiH, te jednog Srbina koji se bira sa teritorije Republike Srpske.
Ustav eksplicitno određuje da se izbori za članove Predsjedništva odvijaju prema teritorijalnom principu dva entiteta, uz nacionalnu pripadnost kandidata, gdje svaki entitet predstavlja jednu izbornu jedinicu. Iz ustavne definicije ne proizlazi mogućnost da entitet bude podijeljen na više izbornih jedinica za izbor članova Predsjedništva.
Članovi Predsjedništva nisu predstavnici naroda
Ustav BiH nigdje ne koristi termin “predstavnik naroda” za članove Predsjedništva. Članovi Predsjedništva jesu iz reda tri konstitutivna naroda (Bošnjaci, Hrvati, Srbi), ali nisu delegati tih naroda. Oni su dužni predstavljati sve građane Bosne i Hercegovine. Ovu interpretaciju potvrdio je Ustavni sud BiH, koji je u odluci broj U-5/98 iz 2000. godine jasno utvrdio da članovi Predsjedništva nisu zamišljeni kao predstavnici svojih etničkih grupa, već kao predstavnici svih građana u svojim izbornim jedinicama.
Ovakvo ustavno rješenje proizašlo je iz kompromisa Dejtonskog mirovnog sporazuma, koji je omogućio da svaki konstitutivni narod ima mogućnost imati svog predstavnika u vrhu države, ali da ga biraju svi građani tog entiteta. Tako se želi osigurati da izabrani član Predsjedništva, iako pripadnik određenog naroda, ima legitimitet i izvan svog naroda, čime se potiče integracija države.
Zašto izmjene ne mogu biti običnim zakonom
Budući da je način izbora Predsjedništva definiran Ustavom, svaka suštinska promjena zahtijeva prethodnu promjenu Ustava. Na primjer, ako je Ustavom predviđeno da su izbori za člana Predsjedništva direktni, nije moguće zakonom promijeniti da ti izbori budu posredni. Izmjene Ustava BiH mogu se provesti samo kroz predviđenu proceduru – dvotrećinskom većinom u Parlamentarnoj skupštini BiH, kako je propisano članom X Ustava.
Izborni zakon ne može derogirati odredbe Ustava o suštinskim detaljima. On treba regulirati provođenje izbora u skladu s ustavnim okvirom, a ne mijenjati taj okvir. Ako bi Izborni zakon odredio drugačiji način izbora članova Predsjedništva, takve odredbe bile bi neustavne.
Prijedlog izmjene: poseban izborni prag za hrvatskog člana
Aktuelne inicijative za izmjenu Izbornog zakona BiH uključuju prijedlog koji se odnosi na izbor člana Predsjedništva iz reda hrvatskog naroda. Prema tom prijedlogu, kandidat koji dobije najviše glasova u Federaciji BiH mora ostvariti izbornu pobjedu u najmanje tri od pet kantona s većinskim hrvatskim stanovništvom (Hercegovačko-neretvanski, Srednjobosanski, Zapadnohercegovački, Posavski i Kanton 10) kako bi bio izabran. Ako taj uvjet nije ispunjen, kandidat koji ima najviše glasova ukupno bit će diskvalificiran.
Ovakav prijedlog uvodi posebnu izbornu jedinicu na etničkoj osnovi, što nije predviđeno Ustavom BiH. Ustav ne poznaje nikakav “dvostruki ključ” niti uvjet pobjede po kantonima. Ovaj prijedlog bi praktično značio da glasovi birača u kantonima sa hrvatskom većinom imaju veću težinu, što nije u skladu s načelom jednakosti glasa svakog građanina.
Rizici za suverenitet i političku stabilnost
Zaobići Ustav u ovako osjetljivom pitanju značilo bi otvoriti pravne i političke posljedice. Ignoriranje ustavne procedure narušilo bi vladavinu prava u BiH. Ako bi se dozvolilo da običan zakon zamijeni ustavne odredbe, to bi stvorilo presedan koji bi mogao dovesti u pitanje sve buduće ustavne garancije.
Takav razvoj događaja također bi ugrozio politički suverenitet BiH. Veliki broj Hrvata u BiH ima i državljanstvo Republike Hrvatske, što bi moglo dovesti do političkog utjecaja Hrvatske na izbor članova Predsjedništva BiH, što bi bilo problematično za političku autonomiju države.
Nužnost ustavnih, a ne improviziranih rješenja
Svaka promjena načina izbora članova Predsjedništva BiH mora biti provedena kroz ustavne amandmane. Improvizirane promjene putem Izbornog zakona mogu kratkoročno zadovoljiti političke zahtjeve, ali dugoročno bi podrile ustavni poredak i ugrozile suverenitet zemlje. Pravo rješenje mora proći kroz transparentan proces ustavne reforme, uz široki konsenzus, kako bi bilo zakonito, legitimno i održivo.